El año de 2004 señala el fin de la extracción acelerada de petróleo en México y abre un periodo de altísimo riesgo para la seguridad energética y las finanzas públicas del país.

El descubrimiento de Cantarell - segundo mayor yacimiento de hidrocarburos del mundo - a finales de los años setenta, permitió aumentar la extracción de 1.5 a 3.3 millones de barriles por día y situó a México entre los cinco principales productores del planeta. Este evento permitió a la sociedad mexicana transitar el último cuarto del siglo XX con la seguridad de un recurso que le facilitó sortear eventualidades y hasta la oportunidad para realizar los esfuerzos necesarios de cambio.
Cantarell alcanzó su máxima producción en 2004 con 2 millones 125 mil barriles. A partir de ese momento comenzó su declinación y hacia el tercer trimestre de 2007 logró aportar 1 millón 523 mil barriles, que significó una caída de 593 mil barriles diarios . Esta magnitud pasa regularmente inadvertida ante un cúmulo de cifras, pero adquiere un significado más claro si se recuerda que la OPEP acude con frecuencia al retiro o incorporación de segmentos similares, con el fin de equilibrar el mercado petrolero mundial, lo que hay que destacar es no sólo la pérdida en Cantarell sino la extraordinaria importancia que ha tenido este yacimiento para México y para el mundo.

Este acontecimiento central en la coyuntura energética del país, ha ido acompañado de un proceso adicional de riesgo: las reservas petroleras no han sido restituidas a ritmo suficiente por lo que, a los niveles de extracción vigentes, tendrían un umbral de nueve años .

Ambos procesos, conocidos en su evolución desde varios años atrás, habían anticipado, entre otras, una severa crisis en las finanzas públicas. Pero para fortuna de los mexicanos, en lugar de crisis, hemos visto un aumento histórico de los precios internacionales del petróleo que ha neutralizado los malos presagios.

En los cuatro primeros años de este nuevo siglo los precios del petróleo mexicano promediaron 23 dólares el barril, mientras que en los tres años siguientes se dispararon hasta 51 dólares . De hecho el gobierno mexicano ha dispuesto, en estos tiempos de menor extracción petrolera, de una inimaginable cantidad de dólares que ha acentuado la “petrolización” de sus finanzas públicas. Si en 2004 Pemex aportó al erario público 40 mil millones de dólares, en 2006 lo hizo con 53 mil millones y durante todos estos años se han formado excedentes presupuestales superiores a los 10 mil millones de dólares.

Junto a esa extraordinaria bonanza y contra toda prudencia, Petróleos Mexicanos no ha recibido los recursos de inversión para la exploración de la vasta riqueza de hidrocarburos que subyace en el territorio y los fondos marinos de soberanía mexicana. Tampoco para resarcir su rezago en refinación y petroquímica, o para eliminar el riesgo de desabasto de gasolinas por saturación en la infraestructura para importación de petrolíferos; al tiempo que la sucesión de accidentes muestra a la población la pérdida rotunda de control sobre la principal empresa del país.

El tema de los excedentes es un dato singular porque, en gran medida, se han dilapidado en gasto corriente, cuando en su extraordinaria cuantía – más de treinta mil millones de dólares en cuatro años – reside la oportunidad para edificar un acuerdo que pudiera liberar a Pemex de las exageradas ataduras presupuestales y una reforma institucional que fortaleciera la rectoría del Estado y promoviera una política moderna para el sector energético. Oportunidad que permanecerá abierta en tanto los precios internacionales del petróleo se mantengan razonablemente suficientemente altos.
Por otra parte, es indispensable recordar que si bien el sistema constitucional mexicano atribuye al Estado facultades exclusivas para la explotación de los hidrocarburos también lo hace para el suministro del servicio público de energía eléctrica. Esta característica legal puso en pie un sistema de planeación energética que, hasta los años noventa, hizo cumplir ambas responsabilidades con aceptable eficiencia. Sin embargo, hoy la interface hidrocarburos-electricidad se ha roto y cada ámbito es operado de manera aislada.

La decisión unilateral de concentrar la generación de electricidad en el insumo de gas natural desequilibró la demanda interna, aumentó las importaciones y vinculó su precio a un mercado internacional caro afectando la competitividad de los consumidores, y en particular de las tarifas eléctricas. La integralidad del sector se rompió, casi de manera definitiva, cuando Comisión Federal de Electricidad firmó contratos a 15 años con Shell, Sempra y Repsol para abastecerse de gas natural licuado que se origina más allá de las fronteras.  ¿Qué ocurrirá con el gas natural mexicano, con la seguridad y el control tarifario del servicio público de electricidad?

Por ese camino los últimos gobiernos se han empeñado en “liberalizar”, en crear las condiciones para que el mercado determine los flujos y los precios de hidrocarburos y electricidad. Han impedido que Pemex, CFE y LFC se consoliden y modernicen dentro del marco constitucional que los define como actividades industrialmente integradas. De modo que ha surgido una inconsistencia entre obligación legal y operación que crea numerosos obstáculos en el funcionamiento del sector energético mexicano.

De hecho, el debate sobre el tipo de reformas que requiere el sector energético es una constante del escenario político mexicano desde que se realizaron las primeras reformas (1992) al régimen legal para facilitar la participación privada en la explotación de los hidrocarburos y en el servicio público de energía eléctrica. Han sido tres lustros de forcejeo sobre la conveniencia o no de la participación de particulares en actividades que la Constitución reserva en exclusiva al Estado.

Ha sido una pugna marcada por acciones de gobierno al margen de la ley y cambios legales “inconstitucionales”, frente a una opinión pública mayoritariamente opuesta a las privatizaciones -en particular de la industria petrolera- pero también con una gran ausencia de propuestas y disposición para buscar acuerdos duraderos, lo que profundiza la desconfianza entre los actores políticos, entretanto, se deteriora la infraestructura y las oportunidades se dejan ir en perjuicio del país.

Frente a esa responsabilidad la Fundación para la Democracia organizó, durante las primeras semanas de marzo de 2007, una serie de conferencias sobre la política energética mexicana, que fue abordada desde muy distintas perspectivas y por especialistas que se han desempeñado en el ámbito académico, político y de la función pública.

Dada la calidad y pluralidad de los trabajos presentados, la Fundación y los participantes decidieron poner a disposición pública estos materiales con la intención de contribuir a la discusión más amplia posible de uno de los temas que mayor debate han tenido en la última década y que, con una complejidad creciente, requerirá de respuestas ampliamente consensadas durante los próximos años.

Los materiales que aquí se presentan se articulan alrededor de cuatro aspectos que resultan fundamentales en la actualidad: planeación de la política energética, reservas de hidrocarburos, intervención estatal en la industria petrolera y propuestas de política sobre el sector energético nacional.

La improvisación y las acciones cortoplacistas que han definido todos los ámbitos de las políticas públicas llevan a Pablo Mulás a exponer la necesidad de elaborar estudios institucionales, con perspectiva de 20 o 30 años, que permitan orientar adecuadamente la política energética; pues sólo en escenarios de esa naturaleza es posible tomar debidamente en cuenta los aportes de la ciencia y del desarrollo tecnológico. Francisco Salazar, realiza un diagnóstico de la evolución del sector y sus implicaciones con las finanzas públicas y los temas de seguridad energética y competitividad, como elementos torales de las soluciones que finalmente se adopten. José Manuel Muñoz, enfatiza la necesidad de una política integral, donde los hidrocarburos y la electricidad, por las definiciones legales que determinan su operación en México, confluyan en sus procesos de selección de proyectos e inversión hacia un concepto de óptimo nacional.

La restitución de las reservas de hidrocarburos, y en particular de petróleo, es un asunto que ha saltado de lo estrictamente energético a una de las prioridades de seguridad nacional. No sólo porque a los ritmos de extracción vigentes habría petróleo para menos de una década, sino porque ello conlleva un riesgo latente de crisis en las finanzas públicas ante la eventualidad de un debilitamiento o desplome de los precios internacionales del petróleo. Fabio Barbosa señala las dificultades de Pemex para sustituir a Cantarell en su declinación y analiza el estado actual de las reservas y el potencial petrolero en México. David Shields, aborda el examen de las cifras oficiales y pone en cuestión si la caída en las reservas es sólo un tema de inversión o si la tecnología y la eficiencia burocrática de Pemex han jugado un papel relevante en los pobres resultados que en esta materia enfrenta el país.

Finalmente se presentan opciones: ¿Qué tipo de medidas o reformas se requieren para fortalecer el desarrollo energético del país y, de manera destacada, a los organismos públicos encargados de su operación? José Luis Manzo realiza un amplio análisis de la deuda de Pemex y de su régimen fiscal, como uno de los aspectos clave a transformar para dar viabilidad a esta entidad paraestatal. Javier Estrada parte de la experiencia noruega, de un país que habiendo comenzado la explotación petrolera en tiempos muy recientes también recurrió, en sus inicios, a un modelo de intervención estatal que sin embargo se ha ido modificando hacia la participación ordenada de empresas privadas que le han procurado avances significativos en el dominio tecnológico y corporativo de su sector petrolero y conexos.

Adrián Lajous señala, de manera muy acuciosa, que es impostergable una reforma de la industria petrolera para poner en pie una verdadera regulación de la industria, de los mercados de sus productos, y de los derechos de propiedad sobre los recursos del subsuelo, que separe y defina con precisión el papel que corresponde en esta última materia al gobierno, de modo que la empresa operadora pueda estar sujeta a parámetros claros en su actividad de maximizar el valor económico de los hidrocarburos; una reforma que tenga muy en cuenta la profesionalización de los órganos de gobierno de la empresa. Finalmente, Cuauhtémoc Cárdenas presenta una serie reflexiones sobre la situación del sector energético, en particular de la industria petrolera, así como un conjunto de propuestas sobre política energética y otras para modificar el funcionamiento institucional de Petróleos Mexicanos.