La premisa de la que parte este trabajo es que hay tres aspectos que delimitan la situación del sector energético: las finanzas públicas, la seguridad energética y la competitividad. Son estos tres aspectos los que definen no sólo la problemática sino también las posibles soluciones del sector.

Al analizar las finanzas públicas se detectó que hay una ecuación explosiva en la que los ingresos van a la baja y los egresos a la alza (particularmente la deuda).

Las contribuciones que van del sector energético hacia el gobierno federal han venido disminuyendo durante los últimos años y se requieren de mayores recursos para financiar las operaciones de las empresas públicas, básicamente en lo que se refiere a la amortización de pidiregas; al tiempo que aumentan las necesidades de deuda para financiar nuevas inversiones en circunstancias en que la estructura financiera de Pemex, Comisión Federal de Electricidad y Luz y Fuerza está bastante deteriorada.

Durante el sexenio anterior PEMEX pagó al gobierno federal 83 por ciento más en términos reales de lo que había pagado de contribuciones en el sexenio precedente. Es decir, casi duplicó su contribución al gobierno federal: los impuestos fueron superiores en 169 mil millones de pesos, sólo por derechos, esta cantidad implica, por ejemplo, el 36 por ciento del gasto total del gobierno federal, cuando en el 2001 era el 20 por ciento.

El monto total de las contribuciones de Pemex puede cubrir el gasto destinado a Educación, Salud y Asistencia Social y representa tres veces el gasto destinado a Seguridad Social. Pero estas importantes contribuciones fiscales que se hicieron a lo largo del sexenio pasado, ciertamente ya no serán una realidad durante este sexenio. ¿Por qué?
Porque, en primer lugar, la producción de crudo está disminuyendo de manera importante y la calidad del crudo es menor, lo cual implica un mayor diferencial en el precio o bien mayores costos para poder mejorar la calidad del crudo. Parte de los ingresos extraordinarios que se dieron durante el sexenio pasado obedecían a precios considerablemente altos en el petróleo. No sabemos si esto va a continuar, lo que sí es un hecho es que la producción y la calidad del crudo van hacia la baja.

Por lo que toca la parte de egresos, tenemos que la empresa va a demandar a lo largo de estos próximos años mayores recursos, tanto para financiar los proyectos que tiene como para poder mantener su gasto de operación y pagar la deuda en Pidiregas.

El nivel mínimo que requiere Petróleos Mexicanos para poder operar, de una manera razonable, es superior a los 110 mil millones de pesos que es con lo que ha venido operando durante los últimos años. Para los próximos años se calcula que requerirá entre 160, 190 mil millones, es decir entre un 60 y 90 por ciento adicional. En cambio, Comisión Federal de Electricidad se puede mantener en los 50 mil millones de pesos que es con lo que viene operando por año.

Los costos de extracción de petróleo, al ir a campos más difíciles, se tendrán que incrementar. Si a eso le añadimos los subsidios que se otorgan a través de los precios administrados en combustibles, tenemos un problema mayúsculo. En 2005 la cantidad de subsidios que se otorgaron a través de los precios fueron de 33 mil millones de pesos, sólo para hidrocarburos y 42 mil millones de pesos en tarifas del sector eléctrico, que representaban 75 mil millones de pesos. Una cantidad bastante considerable a cargo de las empresas del sector.

Los recursos petroleros se utilizan para financiar a una especie de “estado de bienestar mexicano”. ¿Cuáles son los usos que se le dan a estos recursos que provienen de la renta petrolera?

Una parte se utiliza para financiar el gasto social, los programas como Oportunidades; otra parte, creciente a lo largo de los últimos años, son las aportaciones a los Estados y municipios. Pero no es solamente el gasto social, otra parte de la renta petrolera está dirigida a subsidiar al aparato productivo a través de precios y tarifas que subsidian, de alguna manera, ineficiencias en el sector industrial.

En la medida en que la renta petrolera vaya disminuyendo va a obligar a una serie de decisiones que se tendrán que tomar: se recortan plazas o se elevan precios y tarifas para evitar los subsidios o hay un problema político y social, porque los recursos destinados al gasto social disminuirán. Esta es, inevitablemente, la disyuntiva a la que nos tendremos que enfrentar con una disminución de recursos en el sector energético.

Por otra parte, el problema no es solamente de ingresos que van cayendo y la necesidad de recursos mayores, sino también que hay un crecimiento de la deuda. Durante el sexenio pasado el crecimiento de la deuda fue espectacular en el caso de PEMEX y de Comisión Federal de Electricidad. PEMEX es, y esto no es ningún secreto, la empresa más endeudada del mundo, pero no es solamente un problema de deuda contratada; también tenemos un problema con el pasivo laboral que ya es un tema crítico.

Durante los seis años del periodo del 99 al 2005 en PEMEX el pasivo laboral se triplicó. En la totalidad del sector, el pasivo laboral ascendió a los 670 mil millones de pesos y tiene un creciendo de manera geométrica. Obviamente hay una situación financiera deteriorada en las empresas del sector. PEMEX y Luz y Fuerza registran patrimonio negativo, y aunque Comisión Federal de Electricidad no está en una situación tan lamentable, sí ha presentado pérdidas en algunos de los últimos años.
Por lo que toca a la seguridad energética, es indispensable analizar la situación de las reservas y de la infraestructura necesaria para garantizar la capacidad de abasto.

En los últimos años las reservas probadas de petróleo, pasaron de 22 a 10 años; la tasa de reposición si bien aumentó, se colocó en 25 por ciento durante el periodo 2003, 2005 y la posibilidad para restituir un nivel adecuado (80 %) depende del éxito en desarrollo de yacimientos que son cada vez más complicados, como Chicontepec y los que se localizan en aguas profundas del Golfo de México.

La caída de las reservas de hidrocarburos del país, implica que la posición negociadora de México con el gobierno norteamericano se verá deteriorada. Antes teníamos algo que ofrecer pero en la medida que vamos teniendo menos que ofrecer, nos ponemos en una situación un poco más débil como país.

El déficit de petrolíferos está superando la capacidad de importación, incluso ya hay cuellos de botella en las instalaciones de recepción y almacenamiento. La infraestructura, además de estar limitada, tiene problemas derivados de un serio deterioro por obsolescencia y falta de mantenimiento, sobre todo en combustibles.

Por otra parte, los procesos de reconfiguración en refinerías, por una demanda menor de combustóleo y calidades diferentes del crudo a procesar, no se han completado. Incluso, el hecho de que las regulaciones ambientales sean cada vez más estrictas, también presionan la capacidad productiva.

Por ejemplo, el nuevo estándar de azufre en las gasolinas requiere que importemos en el corto plazo mayores cantidades de combustibles y para poder cumplir con este tipo de estándares se requieren de inversiones multimillonarias en Petróleos Mexicanos.

Por lo que toca a la infraestructura de transporte, experimentamos explosiones y fugas que son resultado de la falta de mantenimiento y obsolescencia de los ductos; tenemos ductos con promedios de más de 30 años de vida. En el caso del gas natural los ductos están más o menos mantenidos, pero en el resto de los hidrocarburos, el mantenimiento de los ductos es superficial.

Un asunto crítico a destacar es el robo, las ordeñas que ocurren en los ductos de combustibles; hay un mercado ilícito de hidrocarburos que incumbe no sólo al ámbito delictivo y la pérdida de miles de millones de pesos, es también un tema que repercute en la seguridad de las instalaciones y en la seguridad de la población.

Por lo que toca al sector eléctrico, ciertamente no tenemos problema en cuanto a reservas. Los actuales márgenes son cercanos al 40 por ciento, resultado de inversiones previas, pero también del estancamiento económico que ocurrió durante la primera mitad del sexenio anterior. Por lo que si bien, en el caso de la generación eléctrica no hay problemas, sí los hay en la transmisión.

En el futuro, un aumento en la demanda va a imponer presiones importantes en la capacidad productiva y los cuellos de botella en el transporte de gas y en la transmisión y distribución de energía eléctrica pueden ser factores que lastren el crecimiento económico.

Como resultado de la disminución en las reservas petroleras y en los combustibles tenemos un menor margen de maniobra en la capacidad de abasto, que da como resultado un problema en lo que se refiere a la seguridad energética.

En cuanto a la competitividad*1* , tenemos retos significativos por delante: hay baja productividad en las empresas del Estado, ineficiencia operativa, obsolescencia tecnológica e infraestructura insuficiente.

La estructura monopólica que tenemos en parte de los mercados ha generado incompetencia. No se trata aquí de un asunto de quién es el dueño de los activos, sino que aún estando en manos del Estado podríamos tener competencia entre distintos actores del Estado.

La estructura fiscal y la regulación económica no generan los incentivos adecuados para que el sector sea competitivo, y como resultado tenemos altos costos y una baja confiabilidad en el suministro, esto tiene impactos obviamente en la competitividad del aparato productivo nacional y pérdida en los niveles de bienestar de los consumidores finales.

Una manera de describir este problema es a través de un círculo vicioso en el que la caída en la producción tiene tres implicaciones: para poder pararse requiere de inversiones mayores; requiere de mayor gasto programable para pagar, los Pidiregas y la mano de obra, pero por otra parte también tiene como resultado inevitable una disminución en los recursos públicos. Estos tres efectos generan una mayor presión en las finanzas públicas, y al haber esta mayor presión en las finanzas públicas tenemos una menor capacidad de inversión, una menor capacidad operativa y por lo tanto tenemos nuevamente una menor producción.

Los efectos que tiene este círculo vicioso son bastante graves; tenemos menor capacidad del Estado para financiar el gasto social, va a haber menores participaciones de recursos petroleros a los Estados, esto implicará tarde o temprano recortes en el gasto burocrático o en el gasto social en lugar de gasto de inversión, a diferencia de lo que ocurría en los gobiernos anteriores.

Además del deterioro de las empresas del sector público, vamos a ver un mayor rompimiento de las cadenas productivas, mayor obsolescencia y pérdida de competitividad de las mismas, lo cual va a tener incluso impacto negativo sobre proveedores, contratistas y clientes, y destrucción del empleo. Estos van a ser los efectos de este círculo vicioso.
Como parte del ejercicio de combinar criterios de seguridad energética y finanzas públicas, resultó interesante jerarquizar los problemas del sector que aparecen inconexos en el tiempo.

¿Cuáles son los problemas que en un umbral de uno a cinco años tendrían que ser abordados?
Hay problemas inmediatos que tienen grandes presiones en las finanzas públicas y consecuencias importantes desde el punto de vista de la seguridad energética, por ejemplo el balance de gasolinas; se necesita un descuellamiento importante en los ductos de importación y en las terminales de importación.

Y no solamente en el caso de las gasolinas, la seguridad industrial en el transporte, almacenamiento y distribución de los hidrocarburos distintos al gas natural si no se atiende en el corto plazo va a tener consecuencias graves en el tema de seguridad energética. Pero por otra parte representa retos importantes para las finanzas públicas.

El otro problema de corto plazo es que las tarifas y los precios del sector público ya representaban una importante presión para las finanzas públicas. Durante el 2005 la cantidad de subsidios en este sector ascendió a los 75 mil millones de pesos, y si bien esto no tenía consecuencias inmediatas de gran alcance, en términos de seguridad energética sí representa un problema fuerte para las finanzas públicas.

Quizás el problema mayor para la seguridad energética en el corto y mediano plazo es la declinación de Cantarell, pero también conlleva un gravísimo problema para las finanzas públicas por la disminución de los ingresos.

Otro gran problema es el relativo al pasivo laboral, el pasivo laboral si bien en el corto plazo no tiene repercusiones para la seguridad energética, sí las tiene en términos de finanzas públicas.

Y si visualizamos lo que ocurrirá, en cinco o diez años, encontramos  problemas como la rigidez operativa y el acceso y desarrollo de tecnología. Ciertamente este es un tema fundamental desde el punto de vista de seguridad energética, pero no de finanzas públicas.

Otro tema es el de las reservas de gas, en el corto plazo no es un problema, pero en su dimensión de finanzas públicas, y por su declinación, representa un problema en el horizonte de cinco a diez años.

Ahora, el problema es que frente a este escenario lo que se vislumbra es que ha habido esfuerzos importantes de distintos actores, pero las propuestas han sido bastante desarticuladas. No son complementarias, tienen alcances parciales, no ponderan los riesgos que tienen, no se sabe bien a bien cuáles serían los efectos cruzados que tendrían entre las mismas, y pues no han sido objeto de un proceso de jerarquización.

Es decir, lo que se nota en este escenario es que hay una ausencia de una propuesta integral; el entendimiento de la problemática es bastante limitado y esto es claro cuando durante las dos últimas legislaturas se presentaron más de 160 propuestas para resolver la problemática del sector y ninguna parecía satisfacer de manera integral o tratar de entender de manera integral la problemática del sector.

Partir sistémicamente de los criterios de finanzas públicas, seguridad energética y competitividad, permite juzgar la integralidad de las soluciones para el sector: ¿Cómo va a impactar en los ingresos, los va a aumentar… a disminuir, en qué grado? ¿Cómo va a influir los egresos, cómo pretende minimizar los gastos, cómo va a disminuir la deuda o a suavizaría el perfil de las amortizaciones? Desde el punto de vista de seguridad energética la propuesta, ¿estaría aumentando o no la reserva de hidrocarburos; permitiría optimizar la plataforma y la calidad de la producción; nos permitiría fortalecer la infraestructura y la capacidad de abasto? ¿Permitiría elevar la competitividad de las empresas del sector y por lo tanto también la competitividad de la economía en su totalidad? Desde nuestro punto de vista, estos tres criterios tendrían que ser siempre utilizados para juzgar cualquier propuesta de solución a la problemática del sector energético.

En su implementación se requiere una agenda que pueda atender la coyuntura y por otra parte atacar la problemática con un nuevo diseño, con un nuevo arreglo institucional. En cuanto al nuevo arreglo institucional, se necesita fortalecer las capacidades del Estado para el diseño y la instrumentación de la política energética, lo que implica fortalecer a la Secretaría de Energía (SENER) y fortalecer  los instrumentos reguladores del Estado, tras los objetivos de: aliviar la presión presente y futura sobre las finanzas públicas, fortalecer la estructura financiera y operativa de las empresas, asegurar el abasto suficiente, seguro y sustentable y competitivo de los energéticos y garantizar la soberanía energética del país.

Esto implica, a su vez, una interlocución con el poder legislativo para buscar una apertura a un nuevo arreglo institucional, para definir cuál sería el papel que tomaría SENER, la participación del sector privado y el sector social; hasta dónde se estaría dispuesto a avanzar en la autonomía de gestión de las empresas del Estado y qué tanto se decidiría fortalecer a los entes reguladores. Es decir, tendría que haber una interlocución fuerte con el Legislativo en términos de definición de estos aspectos.

Necesariamente tendría que haber también una interlocución con los sindicatos, se tendría que buscar una mayor flexibilidad laboral, una modernización en las relaciones con los sindicatos, convenios de desempeño, convenios que permitiesen la flexibilidad en la reubicación de los trabajadores, incrementos en la productividad y atender de manera importante el régimen de pensiones.

Lo que no se podría llevar a cabo es una apertura del Sector Energético sin un cambio institucional que fortaleciera las facultades regulatorias y las facultades de rectoría del Estado.

Si hubiese una apertura desordenada, si la agenda diera como resultado una apertura desordenada, lo único que se lograría sería la creación de monopolios privados. Por otra parte, quizá en ciertos sectores, lograría poca participación del capital privado, o incremento en los problemas de coordinación energética.

Por lo que toca a la administración de la coyuntura, se debe priorizar las carteras de inversión de las empresas del sector público de acuerdo a un pacto en finanzas públicas y seguridad energética, en el que se tratara de contener el crecimiento del gasto de operación, que se buscara aliviar los riesgos inmediatos de seguridad energética, sobre todo en lo que se refiere a infraestructura, que se buscara contener el crecimiento de las plazas en el sector y que se implementasen mecanismos de evaluación y cumplimiento de metas de las empresas del estado.

Para concluir, considero que el modelo energético que se ha utilizado durante los años anteriores está agotado, dejó de haber un enfoque integral y hoy es imperioso recuperarlo, teniendo como criterios articuladores: las finanzas públicas, la seguridad energética y la competitividad de los organismos descentralizados del Estado responsables de la operación energética nacional.