El desempeño inadecuado de Pemex está directamente vinculado a la estructura y a los procesos de gobierno de la industria petrolera. Los principales problemas que hoy enfrenta, así como su principal reto, se refieren a la arquitectura misma de la industria. Reformarla es prioritario. Los rezagos de eficiencia operativa, las deficiencias en la asignación y aplicación del gasto de inversión, subsidios implícitos de precios, privilegios sindicales y prestaciones excesivas son formas comunes de disipación y apropiación de la renta económica del petróleo. Su utilización para financiar gasto público corriente es sintomática de fallas fundamentales en una amplia gama de políticas públicas. Los costos de todo ello cobran mayor relevancia ante las tendencias observadas de la producción y de las reservas de hidrocarburos, así como de la debilidad financiera de Pemex.

Es posible identificar cuatro funciones básicas que el Estado desempeña con relación al gobierno de la industria petrolera, lo que algunos denominan castizamente la gobernanza de la industria. Estas son el diseño e instrumentación de la política energética, la regulación de la industria y sus mercados, y el ejercicio de los derechos de propiedad sobre los recursos del subsuelo y los que se refieren a las empresas estatales de este sector. La regulación de la industria abarca tanto normas y procedimientos de carácter general que se aplican a empresas públicas y privadas, como los que son específicos a la industria petrolera. Se refiere por igual al marco regulatorio como a las instituciones responsables de su aplicación. Las interacciones entre las cuatro funciones son múltiples y tienden a reforzarse mutuamente, por lo que su  congruencia es fundamental, al igual que la forma como se vinculan con otras áreas de la política pública. La excepcionalidad de la industria petrolera plantea retos complejos de diseño de políticas y estrategias en el propio sector, y de congruencia entre éstas y otras de carácter más general. En la coyuntura actual de la industria urge realizar una revisión a fondo del desempeño de las instituciones que gobiernan a la industria petrolera, de las organizaciones y de las reglas que controlan sus recursos.

Política energética

La responsabilidad de diseñar e instrumentar la política energética recae en el Gobierno Federal. Si bien la política económica centra su atención en la naturaleza y las formas de intervención en la economía para mejorar su desempeño, la política energética es una parte integral de la política económica que incide sobre la producción, la oferta y el uso de productos energéticos. Su importancia está dada por la magnitud del acervo de hidrocarburos del país y de su producción actual, así como  por el uso creciente de estos insumos de uso generalizado. Destaca el hecho de que el Estado juega un papel crítico en este sector: la casi totalidad de la energía primaria es producida por empresas de su propiedad, así como la mayor parte de su transformación en energía secundaria. En estas condiciones la dirección, el ritmo y la coordinación de las decisiones de inversión de dichas empresas, así como el diseño de estructuras de precios e impuestos de combustibles y de tarifas  eléctricas, han sido temas centrales de la política energética. Asimismo, en los últimos 30 años, la contribución de la industria petrolera a las finanzas públicas y a la balanza comercial revistió particular relevancia.

Hoy, sin embargo, la política energética tendrá que ocuparse de nuevos temas. Estos se refieren a asuntos como son la naturaleza de la competencia que deberá prevalecer en el sector energético, el funcionamiento de los mecanismos de formación de precios, la regulación de los mercados de energía, las estrategias para mejorar el desempeño de las empresas estatales, el papel de la inversión privada en este sector, la seguridad y confiabilidad de suministros, y la adopción de un régimen fiscal acorde con nuevas circunstancias.  Dadas las características propias de un sector intensivo en el uso de capital, cuyas inversiones tienen largos periodos de gestación y ejecución, y de patrones de consumo de energía determinados por acervos de capital con ciclos de vida extensos, la política energética es necesariamente  de largo plazo. Su instrumentación requiere instituciones fuertes que puedan desarrollar y dar continuidad a perspectivas de largo y amplio alcance, y que asuman la responsabilidad de implementar las reformas requeridas.

La falta de una política energética integral ha creado un serio vacío que ha limitado la capacidad del poder ejecutivo para formular estrategias viables y propuestas específicas congruentes. La debilidad institucional de la Secretaría de Energía ha sido palpable. Un amplio número de entidades comparten autoridad respecto al manejo de las empresas estatales de energía, mientras que los entes reguladores sectoriales carecen de autonomía. Como órganos desconcentrados de la Secretaría son, en la práctica, una extensión administrativa de la misma. Existen amplios espacios de actividad donde prevalecen reglamentos añejos inaplicables que obligan a simular su vigencia. Es excepcional el personal de la Secretaría que cuenta con conocimientos especializados y experiencia en los asuntos del sector. Su alta rotación dificulta todo esfuerzo de capacitación. La inestabilidad de sus cuadros medios y superiores interrumpe recurrentemente tareas básicas que requieren un mínimo de continuidad. A partir de 1983, la vida media de un secretario de energía en su puesto ha sido de 2.3 años. En el gobierno del Presidente Fox se contó con cuatro. La debilidad que revela este orden de cosas indica que una parte importante de las decisiones en materia de política energética se toman en otras secretarías de estado o en las grandes empresas estatales de este sector. Señala también que la autonomía necesaria para el desempeño de obligaciones estatales ha sido afectada por el aparente entendimiento que el gobierno logró con grupos industriales poderosos. No es fortuito que tres de los cuatro secretarios de energía de ese gobierno estén directamente vinculados a intereses empresariales de Monterrey.

Al igual que en otros países, periódicamente se ha puesto a discusión la pertinencia de mantener una secretaría de estado, de carácter sectorial, que se encargue de asuntos energéticos. De manera recurrente se alude a su debilidad frente a las empresas estatales que conforman el sector y respecto a otras secretarías de estado que controlan algunos de los principales instrumentos de  la política energética, así como a las dificultades que supone armonizar objetivos e intereses de muy diversos actores, públicos y privados. Sobresale la asimetría de información y de recursos en las relaciones entre la Secretaría, los entes reguladores y las empresas estatales. El reconocimiento de una mayor autonomía de gestión es percibido también como una merma de las atribuciones gubernamentales asociadas a la intervención directa de la autoridad, así como la conveniencia de fortalecer y ampliar el alcance y las funciones de entes reguladores independientes que asumirían una parte de las tareas que tradicional y formalmente han estado adscritas a la Secretaría de Energía. Por último, la autoridad fiscal ejerce en la práctica la responsabilidad principal sobre el ejercicio de los derechos de propiedad de los recursos no renovables del subsuelo. Desde esta perspectiva, la formulación e instrumentación de la política energética es vista como una función residual que difícilmente justifica la existencia de una secretaría de estado.

Esta línea de argumentación tiene un sesgo estático que hace hincapié en aspectos insatisfactorios del status quo y los proyecta al futuro. Independientemente de la estructura a largo plazo del sector energético, y de las formas específicas que asuma su gobierno, es necesario contar con una Secretaría de Energía que ejerza un fuerte liderazgo en la articulación y adopción de una ambiciosa agenda de cambios estructurales y de construcción institucional que el sector requiere. Es justamente en la etapa de transición a nuevas formas de gobierno industrial cuando más se necesitará contar con una autoridad que ofrezca un diagnostico preciso, un claro sentido de dirección y que sea capaz de superar los múltiples obstáculos con los que inevitablemente se topará el proceso de transformación. En las actuales circunstancias, la desaparición de la Secretaría de Energía enviaría una señal negativa: anunciaría la decisión de posponer, una vez más, la reforma energética.

Regulación

La industria petrolera mexicana está sobre regulada, mal regulada, y opera en diversos vacíos regulatorios, algunos de los cuales llenó Pemex al fusionar tareas propias del operador con otras que corresponden a la autoridad. Por su parte, las entidades gubernamentales responsables no han contado con los recursos técnicos y financieros necesarios para asumir funciones reglamentarias críticas, por lo que se reforzó el poder relativo de la empresa operadora, y se propició su autorregulación. No obstante, en aspectos medulares de su actividad, Pemex está sujeto a reglas similares a las de una entidad gubernamental. Esto reduce su flexibilidad operativa, debilita su capacidad para competir e impide aprovechar las oportunidades propias del quehacer de una empresa. La evolución de la industria petrolera en torno a un monopolio estatal cerrado se ha traducido en un incipiente desarrollo de instituciones, de marcos normativos y de cuadros profesionales que ahora son necesarios para el diseño, la construcción y la operación de un régimen regulatorio moderno, más congruente con el entorno actual. Esta misma estructura monopólica ha protegido a Pemex de la presión y de la disciplina externas requeridas para mejorar su eficiencia operativa.

La reglamentación administrativa centralizada a la que Pemex está sujeto constituye un obstáculo infranqueable para un desempeño de carácter empresarial. Las leyes de Entidades Paraestatales, de Responsabilidades Administrativas de Servidores Públicos, de Adquisiciones, Arrendamiento y Servicios, de Obras Públicas y Servicios Relacionados son sólo parte de una extensa lista de reglamentaciones que ahogan a la empresa pública en un laberinto burocrático. Asimismo, el control presupuestal anual y trimestral, línea por línea, es una maquinaria destructora de valor económico. La forma como en México se integran las empresas estatales a las finanzas públicas es única entre los países que forman parte de la OECD. Concentra la atención de los directivos y de la gerencia de Pemex en el objetivo primordial de control del gasto, en prejuicio de la maximización de valor económico. Ni siquiera el superávit primario de las entidades es utilizado en forma consistente como variable de control. Horizontes temporales muy cortos –muchos de ellos trimestrales- inciden en programas operativos y en proyectos de inversión cuyos periodos naturales de planeación y de ejecución son amplios. Los diversos intentos de flexibilización –como por ejemplo los Pidiregas y sus programas multi-anuales de inversión - han sido útiles, aunque también costosos; no parecen sostenibles y tampoco resuelven problemas de fondo en relación al financiamiento de grandes proyectos de inversión. El conjunto de este marco legal está marcado por una lógica que privilegia el control de procesos frente a una disciplina basada en resultados económicos. Estos controles están dominados por la tradición y por las necesidades propias de la actividad gubernamental más que por los requerimientos de una empresa productiva.

Las funciones de control, vigilancia y fiscalización estructuradas por la Secretaría de la Función Pública poco han contribuido a erradicar prácticas irregulares endémicas de la industria petrolera y a impedir o castigar casos inequívocos de corrupción. La evaluación de la gestión pública y las tareas de auditoría gubernamental no han logrado alentar un mejor desempeño corporativo. El formalismo de sus procedimientos agrega complejidad al proceso de decisiones, exige asignar tiempo y recursos sustanciales a su cumplimiento y supone importantes riesgos personales –administrativos, judiciales y de prestigio- para el cuerpo gerencial y directivo de Pemex. Estas condiciones han propiciado el desarrollo de una cultura adversa al riesgo, a la innovación y al espíritu emprendedor que permea en todos los niveles de la empresa. Los procesos de decisión se prolongan innecesariamente y tienden, en ocasiones, a la parálisis. Los funcionarios de Pemex, y del propio gobierno federal, manifiestan temores fundados respecto a una multiplicidad de controles que, sin embargo, no llegan a constituir un sistema efectivo de control. Muchos funcionarios dedican buena parte de su tiempo a cubrir y diluir los riesgos asociados a su desempeño. Estas conductas distorsionan las prioridades institucionales al propiciar la discriminación en contra de proyectos que exhiben mayores riesgos administrativos, independientemente de sus méritos económicos. El formalismo normativo constituye también una barrera a la entrada de nuevos proveedores de bienes y servicios que se ven obligados a invertir cuantiosos recursos para aprender a elaborar ofertas, y participar en licitaciones, que deben ceñirse literalmente a reglas detalladas inusuales en la industria petrolera internacional. La normatividad vigente introduce rigideces contractuales que contribuyen a elevar los costos y reducir los beneficios de los grandes proyectos que caracterizan a esta industria.

La liberalización del comercio y de la inversión que se ha dado en el país no ha afectado directamente a la industria petrolera. No ha sido posible avanzar en la transición del actual régimen monopólico a uno de competencia interna regulada y de competencia externa, y han resurgido subsidios implícitos al consumidor que afectan la integridad de las estructuras de precios. La reorganización de Pemex en cuatro organismos subsidiarios, cada uno con sus propios estados de resultados, permitió medir mejor su rentabilidad. Debido al enorme volumen de hidrocarburos intercambiado entre ellos se desarrolló un sistema de precios de transferencia que permitiera reflejar costos de oportunidad. Sin embargo las señales de precios no lograron establecer la disciplina deseada en el interior de la empresa debido, entre otras cosas, a que la medición del desempeño y la responsabilización de resultados no se han llevado a cabo con el rigor requerido, y a que tampoco se han derivado las debidas consecuencias. Una mayor competencia real, inclusive, el solo riesgo de ésta, avivarían el sentimiento de urgencia en Pemex respecto a la necesidad de mejorar su estructura de costos, su posición competitiva y su desempeño empresarial.

La experiencia mexicana en materia de gas natural muestra algunos de los principales escollos que enfrenta la regulación del mercado. Hace más de 10 años se sentaron las bases legales para el desarrollo de un nuevo marco regulatorio del mercado de gas natural en México y se ampliaron las atribuciones de la Comisión Reguladora de Energía (CRE). Sin embargo, el gobierno del Presidente Fox hizo todo lo posible por desmantelar el sistema de precios regulados del gas natural. La regulación de las ventas de primera mano evitaba que Pemex interviniera en el proceso de determinación del precio y limitaba el poder discrecional del Estado mediante reglas explícitas y transparentes. El principio básico que se aplicaría era claro: los precios internos del gas deberían reflejar los costos de suministros alternativos -los costos de oportunidad- en una economía abierta. En enero de 2001 el Secretario de Energía asumió en forma inapropiada las facultades de la CRE cuando fijó arbitrariamente el precio del gas por un periodo de tres años. Más adelante suspendió nuevamente el régimen de precios regulados por otros seis meses. Estas decisiones pusieron en evidencia la falta de compromiso del gobierno con el marco regulatorio establecido y con el propio ente regulador. Demostró también la fuerza de los intereses particulares que habían capturado el proceso de toma de decisiones de la CRE y de la propia Secretaría de Energía

Una vez que se restableció el mecanismo de precios regulados, la CRE se negó a realizar los ajustes correspondientes a los cambios observados en el balance nacional de gas natural. Sólo llevó a cabo ajustes parciales, tardíos y no siempre coherentes, que afectaron severamente la integridad del mecanismo de formación de precios, y que provocaron una brecha creciente entre los precios regulados y los costos de suministro alternativos. Esta inflexibilidad bloqueó la introducción de la competencia en el mercado del gas que traería su importación directa por particulares. El gobierno privilegió el control sobre el nivel de los precios y la CRE asumió esta prioridad. Ambos habían identificado erróneamente a Pemex como el principal obstáculo a la liberalización del mercado, sin reconocer que el régimen de precios regulados era su única protección frente al otorgamiento de subsidios implícitos que inevitablemente han corrido a su cargo. Las actitudes del ente regulador fueron condicionadas por la enorme asimetría entre la información y los recursos de que dispone la CRE y los que posee la empresa estatal. La falta de compromiso del gobierno con el régimen regulatorio, de autonomía del ente regulador, y la precaria dotación de recursos e instrumentos regulatorios han llevado a la pérdida de credibilidad en las reglas y en las instituciones regulatorias. En el mercado del gas natural se desaprovechó la oportunidad que ofrecían las importaciones para introducir la competencia. Poco se avanzó en la regulación de los mercados de gas LP, los intentos de reestructuración de los mercados de combustibles automotrices han sido parciales, contradictorios y extemporáneos, y los mercados de combustibles industriales líquidos no fueron atendidos. La desalineación de algunos precios relativos alentó el desarrollo de mercados negros y, cuando surgieron mercados secundarios con material sustraído ilegalmente a Pemex, se perdió el control del suministro de combustibles automotrices.

La experiencia acumulada a partir de los años noventa ofrece múltiples lecciones respecto a las dificultades que suponen el diseño y la implantación de regimenes regulatorios modernos, y el desarrollo de instituciones regulatorias autónomas. Ha mostrado también los límites de su efectividad ante una tradición legal y una práctica jurídica que no son plenamente compatibles con los objetivos y los procesos de la regulación económica contemporánea. El abuso del recurso de amparo ha suspendido una y otra vez la aplicación de decisiones administrativas. La privatización y liberalización de las telecomunicaciones y de la banca comercial en la década de los noventa fueron experimentos que demostraron los riesgos y costos de largo plazo que supone la reestructuración de sectores importantes de actividad, sin contar previamente con marcos e instituciones regulatorios adecuados y sólidamente establecidos. Desafortunadamente, la experiencia común de otras comisiones reguladoras sectoriales –Cofetel, CNA y CNBV- así como de la propia Comisión Federal de Competencia, no dejan ser optimistas respecto a las perspectivas de una mejora regulatoria oportuna y efectiva en el sector energético.

México necesita depurar, renovar y hacer más eficaces los patrones de intervención del Estado en la economía. En la industria petrolera tiene que complementar y suplir la intervención directa que realiza a través de su empresa estatal y de la administración gubernamental con los instrumentos indirectos que aporta la regulación económica. No se trata de replegar el ámbito de acción del Estado. Lo que se requiere es fortalecer y expandir la capacidad estatal para intervenir de manera más eficaz mediante la utilización de mecanismos de mercado. La regulación se ha convertido en la forma central de intervención del Estado en las economías modernas. Las normas y reglas adoptadas, y los mecanismos establecidos para dar seguimiento a su aplicación y alentar su cumplimiento, afectan el comportamiento de los agentes económicos y orientan su actividad. El marco regulatorio restringe acciones individuales y colectivas, pero también las alienta, creando sistemas de incentivos más precisos. Estos se suman a otros instrumentos gubernamentales como son, por ejemplo, el régimen fiscal y las obligaciones estatutarias de divulgación de información y transparencia.

El sector energético enfrenta una crisis institucional que sólo puede resolver asumiendo el reto regulatorio que enfrenta. Las autoridades están obligadas a mejorar el funcionamiento de los mercados de hidrocarburos y a contribuir a su desarrollo. Necesitan también redefinir, ordenar y acotar el papel de las entidades gubernamentales que actualmente intervienen en su operación. La conducción de este proceso de cambio es, necesariamente, una de las principales responsabilidades de la Secretaría de Energía. La introducción de la competencia en la industria petrolera mexicana será una tarea particularmente compleja. El punto de partida es un monopolio legal que ha perdurado muchos años. Su amplitud y profundidad tiene pocos precedentes fuera de los antiguos países socialistas. Las estructuras y los procesos de producción, transporte, distribución y comercialización reflejan el carácter monopólico de este sector. Por este motivo lo que está en juego es una modificación básica de la arquitectura de la industria, que trasciende el ámbito de reformas regulatorias bien delimitadas. En estas circunstancias la intervención del Estado no se circunscribe a la regulación de mercados existentes sino que se extiende a la creación de nuevos mercados y al fomento de la participación de nuevos agentes económicos. A diferencia de lo que sucede en los países más desarrollados, el reto central no es la desregulación sino el diseño de un nuevo régimen regulatorio y la construcción de instituciones reguladoras modernas.

El fortalecimiento de mecanismos indirectos, confiables y predecibles de intervención estatal permitirá introducir competencia en los mercados finales de productos petrolíferos. Las estructuras monopólicas y oligopólicas que caracterizan a la industria petrolera tienen necesariamente que ser reguladas. Esta competencia regulada hará posible la concurrencia de una empresa estatal dominante y de agentes privados emergentes. Para ello es necesario ampliar el ámbito de acción de la Comisión Reguladora de Energía, fortalecerla técnicamente y dotarla de la autonomía que requiere. El desarrollo de normas e instituciones que regulen a la industria petrolera no será tarea fácil y requiere de un compromiso gubernamental inequívoco. El propósito fundamental es la transición gradual del monopolio a un régimen de competencia regulada sin privatizar activos esenciales propiedad de Pemex. El diseño de un mecanismo que regule la formación de los precios de productos petrolíferos es un aspecto central del proceso de liberalización de estos mercados. En una economía abierta como la mexicana, no es posible alentar la competencia sin precios que reflejen el costo de suministros alternativos provenientes de mercados externos relevantes. Los subsidios que se llegaran a otorgar tendrían que ser explícitos, y hechos por cuenta y orden del gobierno federal. Un sistema de precios regulados emite señales a los consumidores y a los inversionistas potenciales. A los primeros, para que hagan un uso racional de productos petrolíferos escasos y, a los segundos, para que realicen el cálculo económico que les permita tomar decisiones de inversión en activos que tienen un largo ciclo de vida.

No hay una trayectoria única del monopolio a la competencia regulada. La transición de una forma de organización industrial a otra estará determinada por las condiciones imperantes al inicio de la misma, por las restricciones institucionales que limitan las opciones, por el destino al que se aspira llegar y por el tiempo del que se dispone. Será necesario evaluar los costos y beneficios de estrategias alternativas específicas. La ruta seleccionada necesita tener la flexibilidad suficiente para hacer ajustes sucesivos. Desafortunadamente no se dispone de una cartografía precisa que guíe la transición. Las entidades responsables del sector público tendrán que iniciar su elaboración a la mayor brevedad. Sin embargo deben estar conscientes que los frutos de la  reforma regulatoria se obtendrán a mediano y largo plazos. Esto, sin embargo, no disminuye la urgencia de actuar. Su largo periodo de gestión y maduración exige iniciarla de inmediato.

Propiedad de los hidrocarburos

El gobierno ha dejado en manos de Pemex instrumentos de administración de los recursos petroleros y gasíferos que le corresponden. Pemex, a su vez, no ha sabido ni ha podido ejercer las prerrogativas que en esta materia se le han dado. En este importante campo, como en otros, la empresa estatal es un monopolio autorregulado. Sin embargo, se ha visto limitada por restricciones de carácter presupuestal que han incidido de manera implícita e indirecta sobre aspectos medulares del manejo de los recursos del subsuelo. Si bien Pemex es potencialmente un vigoroso instrumento de la acción estatal, en la práctica dedicó poca atención a asuntos centrales de la política petrolera que le habían sido delegados. Esto puede explicarse en términos de la complejidad que supone la administración de recursos petroleros, una tarea sujeta a múltiples consideraciones técnicas, económicas y sociales, así como a las dificultades propias de la elección de alternativas en condiciones de riesgo y de incertidumbre. No obstante, es necesario reconocer también que se trata de un caso inequívoco de fracaso de la política pública.

El acervo de hidrocarburos del país debe explotarse eficientemente para beneficio de todos los mexicanos, de ésta y de futuras generaciones. Para este fin es necesario controlar la dirección que habrán de tomar las actividades petroleras, el ritmo de extracción de los recursos y el impacto de dichas actividades, apoyándose en la operación del mercado y, en ocasiones, guiando su acción con base en consideraciones de seguridad energética. Una función ineludible del gobierno es definir los términos y las condiciones de acceso a los recursos del subsuelo. Para ello es indispensable contar con legislación que establezca el régimen fiscal aplicable a la fase extractiva de la industria petrolera, así como el marco regulatorio de esta actividad. El ente regulador está obligado a dar seguimiento y a supervisar las operaciones petroleras para verificar que se estén cumpliendo las condiciones establecidas, incluida la vigilancia de la seguridad de las instalaciones y de las condiciones de trabajo, así como el control de las descargas y de las emisiones al medio ambiente.

Dada una penuria fiscal secular, el principal objetivo de las autoridades ha sido la maximización a corto plazo de los ingresos petroleros captados por el gobierno federal. El régimen fiscal al que ha estado sujeto la industria se reduce a reglas simples de distribución de márgenes de efectivo entre el gobierno y Pemex. Escasa consideración se ha dado a los efectos de largo plazo de estas reglas sobre la  generación y la asignación eficiente de recursos económicos. Tampoco se ha cobrado conciencia de los incentivos perversos que el actual régimen fiscal ofrece en relación a aspectos microeconómicos de la administración de recursos. El Estado mexicano no cobra regalías por el acceso exclusivo a los hidrocarburos en el subsuelo que otorga a Pemex. Percibe ingresos por concepto de ventas de petróleo crudo, de gas natural y de sus derivados, pero como no valúa los recursos en el subsuelo tampoco puede evaluar el desempeño de su actividad extractiva. La magnitud de la renta económica del recurso ha permitido esconder la ineficiencia con la que se opera e invierte en las áreas de exploración y producción, como ha quedado documentado en diversos estudios comparativos de desempeño comisionados por Pemex. La extraordinaria riqueza de los grandes descubrimientos de hidrocarburos de los años setenta y del principio de los ochenta contribuyó a mantener este estado de cosas por más de tres décadas.

El imperativo fiscal ha dominado la política petrolera del país. Por muchos años Pemex pagó impuestos y derechos por un monto equivalente a más del 62 por ciento del valor de sus ventas y a más del 110 por ciento de sus rendimientos brutos. El resultado de esta política ha sido la descapitalización de la empresa. El reciente ajuste al régimen fiscal de Pemex fue tardío, es claramente insuficiente y dista mucho de ser un régimen competitivo en el ámbito internacional. Aun así, ha sido una fuente de alivio al igual que lo ha sido el acreditamiento de los subsidios implícitos que la empresa otorgó a las ventas de gasolina y diesel. No obstante, resulta imposible modificar y modernizar el régimen fiscal de la empresa al margen de una reforma general que incremente significativamente la carga impositiva. En 2006, esta ascendió a 10.2 por ciento, una de las más bajas de América Latina, región que no se caracteriza por su capacidad para cobrar impuestos. Los ingresos totales del gobierno federal ascendieron a 17 por ciento del PIB gracias a una contribución petrolera de 6 puntos porcentuales. Resulta sorprendente la relativa estabilidad de estos coeficientes a lo largo de los últimos 25 años. Asimismo, la participación de los ingresos petroleros en el total de ingresos del sector público -38 por ciento en 2006- ha variado dentro de un intervalo estrecho a pesar de las grandes fluctuaciones de los precios del petróleo. Sin embargo, un Estado financieramente débil tiene, por lo general, una empresa petrolera estatal también débil. En el caso de Pemex, su extraordinaria capacidad para generar efectivo, y pagar elevados montos de impuestos y derechos, ha sido el resultado de muy bajos costos de producción, que son un verdadero don de la naturaleza.

El nuevo régimen fiscal de Pemex dista mucho de ser competitivo. La estimación estandarizada de los flujos netos descontados de efectivo atribuibles a las reservas probadas busca medir el valor que tienen los derechos de producción de Pemex. Esta cuantificación, realizada conforme a las normas y criterios establecidos por la Securities and Exchange Commission, adolece de importantes deficiencias. En el caso mexicano las reservas consideradas por la SEC estiman de manera conservadora el volumen recuperable de petróleo y gas. No obstante, debe subrayarse que estas estimaciones estandarizadas fueron diseñadas precisamente para permitir comparaciones consistentes sobre bases uniformes. La estimación resultante establece que en 2005 el valor para Pemex de las reservas en el subsuelo fue de 3.14 dólares por barril de petróleo crudo equivalente. Esta cifra es muy baja si se compara con las correspondientes a las grandes empresas petroleras internacionales. Así por ejemplo, dicha estimación en el caso de Exxon era ligeramente superior a los 10 dólares y en el de Shell era de 15 dólares por barril. El resultado aparentemente anómalo de Pemex obedece a la altísima tasa de los derechos e impuestos que se cobra a Pemex Exploración y Producción. Revelan, más que nada, los excesos del nuevo régimen fiscal.

El Reglamento de Trabajos Petroleros, que regula la exploración y la producción, data de 1974. Fue elaborado cuando se iniciaban los grandes descubrimientos de las cuencas de sureste y se sustenta en la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional de 1958, que establece las condiciones para otorgar permisos previos para la realización de trabajos de exploración y producción de hidrocarburos, y la construcción y operación de  las instalaciones correspondientes. Estos permisos sólo pueden extenderse, de manera exclusiva, a Pemex. En 297 artículos se detallan extensos requisitos de información sobre actividades de exploración, perforación, producción, taponamiento de pozos, y transporte y almacenamiento de hidrocarburos. Se establecen también especificaciones técnicas que deberán cumplir las instalaciones y los trabajos más relevantes, y se precisan, entre otras cosas, los procedimientos para hacer uso del suelo en las regiones donde se realiza la exploración y producción petrolera.

El reglamento codifica tecnologías y prácticas petroleras de la época en que fue redactado, no ha sido renovado para incorporar los grandes cambios tecnológicos registrados por la industria internacional en todos estos años, y tampoco refleja la experiencia regulatoria desarrollada por otros países. Manifiesta enormes lagunas respecto a temas que son tratados por la regulación petrolera moderna. La entidad responsable de regular las actividades de exploración y producción en la Secretaría de Energía cuenta con recursos técnicos limitados que le impiden realizar inspecciones y tareas de vigilancia efectivas. Sería interesante conocer los casos en los que se han rechazado solicitudes o revocado autorizaciones. Asimismo, convendría comparar los requisitos regulatorios que se exigen a la perforación de pozos en aguas profundas en México y en Estados Unidos. Con la entrega de información que poco se utiliza, Pemex simula cumplir con las obligaciones formales del caso y la Secretaría simula hacer cumplir el reglamento. Esta situación ha perdurado por muchos años, posiblemente desde la entrada en vigor del mismo. Las tareas regulatorias realizadas poco contribuyen al debido cuidado del uso eficiente de los recursos del subsuelo que supone el papel fiduciario de la autoridad. La responsabilidad sobre asuntos relativos a la seguridad y al impacto ambiental de la exploración y la producción primaria de hidrocarburos se divide con otras secretarías de estado. Estas tampoco cuentan con los recursos técnicos y financieros que necesitan para cumplir con sus obligaciones regulatorias. En materia ambiental, el Reglamento de Trabajos Petroleros no se ha ajustado a los importantes cambios que se han dado en la legislación correspondiente.

En las condiciones actuales de la industria petrolera, es todavía más importante modificar la regulación de los recursos del subsuelo y fortalecer al ente regulador correspondiente, aún si Pemex continua siendo la única empresa en este sector. Además, si el gobierno tiene la intención de abrir eventualmente la exploración y la producción a la inversión privada, necesita demostrar que puede regular, en primer lugar, a la empresa estatal y también que es capaz de dar un trato similar a todas las empresas, tanto públicas como privadas. Irremediablemente tendrá que contar con una capacidad creíble para administrar los recursos petroleros que haga hincapié en consideraciones de costos y beneficios de la exploración y de la producción, y de la utilización de infraestructura. Lograr dicha credibilidad requiere tiempo y un desempeño congruente.

Pemex ha avanzado en forma notable en el desarrollo de su sistema de administración de reservas de hidrocarburos y ha iniciado trabajos tendientes a mejorar las estimaciones de los recursos potenciales del país. En la segunda mitad de los años noventa se hicieron nuevas estimaciones de las reservas probadas, probables y posibles de petróleo y gas natural con base en criterios internacionalmente aceptados. Las estimaciones fueron auditadas por empresas de ingeniería especializadas y desde entonces se han publicado anualmente informes detallados sobre la evolución de las reservas de hidrocarburos de México. La transparencia en esta materia ha sido ejemplar. Con el tiempo la cuantificación de las reservas se ha ido depurando y se han adoptado criterios conservadores que agregan certeza a este proceso. El sistema de administración de reservas constituye un instrumento fundamental para las actividades de exploración y producción. Asimismo, una perspectiva bien fundada en estimaciones de los recursos potenciales de hidrocarburos del país es un elemento crítico para el diseño estratégico de mediano y largo plazos, particularmente en condiciones en que las reservas probadas van a la baja y aumenta la inquietud sobre la suficiencia de éstas para sostener la producción. A una mejor comprensión de la magnitud y de la calidad de las reservas no probadas se agrega la necesidad de realizar estudios rigurosos que robustezcan la capacidad para estimar las probabilidades de descubrir recursos adicionales. El tiempo y el esfuerzo desplegados en estas tareas pueden rendir resultados importantes. Hasta muy recientemente su utilidad ha tendido a subestimarse y aún no se le asignan los fondos que merecen. No deja de sorprender que las autoridades gubernamentales se hayan mantenido al margen de este proceso.

Es comprensible que la seguridad de suministro de largo plazo haya asumido mayor importancia conforme la relación de las reservas a la producción descendió a menos de diez años. La suficiencia de las reservas para sostener el nivel actual de la producción y, aún más importante, para garantizar futuros niveles de consumo interno, se plantea en condiciones en las que más de la mitad de la producción del país se destina a la exportación. Motivos de carácter precautorio aconsejan dar prioridad al suministro interno futuro frente a las exportaciones actuales. Recientemente, inquietudes de esta naturaleza llevaron al Congreso a asumir la responsabilidad de fijar el nivel de la exportación. Más que una determinación puntual, convendría desarrollar criterios y reglas de decisión que normen el ejercicio de esta obligación y la institucionalicen. Regular la distribución inter-temporal de la producción a partir de un acervo cambiante de reservas no es tarea fácil y tampoco lo será protegerla de consideraciones y presiones políticas coyunturales. Sujetar las exportaciones a una prueba de suficiencia de reservas, que garantice el consumo de los mexicanos durante un plazo razonable, puede estimular la exploración. Si este fuerte incentivo no logra incrementar las reservas petroleras sería necesario disminuir el nivel de exportación. La adopción de normas que vinculen las exportaciones petroleras a la vida media de las reservas presupone una mayor asignación de recursos de inversión a actividades exploratorias. Sólo de esta manera podrá aumentar su tasa de restitución.

Los beneficios que entraña el diseño de una estrategia de exploración y desarrollo inteligente son sustanciales. El valor económico que supone una mejor administración de yacimientos es importante. Igualmente lo es toda contribución al descubrimiento de nuevos recursos. Moderar el impacto ambiental de las actividades de exploración y producción reduce costos económicos y sociales significativos. La reducción de riesgos de seguridad en torno a instalaciones petroleras es una obligación que no puede seguir postergándose. La autoridad regulatoria tendrá que asumir un papel activo que aliente un mejor, y más responsable, aprovechamiento de los recursos del subsuelo. Son múltiples las lecciones que se pueden derivar de la experiencia de entes reguladores en el Mar del Norte, Canadá y Brasil. La Secretaría de Energía necesita asimilarlas para avanzar rápidamente en la construcción de un nuevo marco regulatorio y de una comisión reguladora autónoma.

Propiedad de la empresa petrolera estatal

El gobierno federal y el sindicato petrolero –cuyos representantes integran el consejo de administración de Pemex- no han cumplido con sus obligaciones fiduciarias ante la Nación, dueña de la empresa petrolera estatal. La pasividad con la que han ejercido los derechos de propiedad sobre ésta ha puesto en riesgo su capacidad de reproducción y afectado severamente su desempeño. Al mismo tiempo el gobierno ha mantenido una intervención administrativa disfuncional a la que se agregan interferencias recurrentes de carácter político. El liderazgo sindical no ha sabido equilibrar sus intereses gremiales con los de la empresa, exigiendo niveles de integración vertical sin precedentes en la industria petrolera internacional, y prestaciones incongruentes con los bajos niveles de productividad registrados. No obstante el progreso logrado respecto a su propio pasado, el desempeño de Pemex es inadecuado en relación a su potencial, y en comparación con empresas petroleras internacionales y con otras empresas estatales.

Resulta imprescindible dar un contenido contemporáneo explícito a la participación estatal en la propiedad de Pemex, diferenciando con nitidez su papel empresarial del que tiene como agente gubernamental. Estos derechos de propiedad no pueden seguir justificándose exclusivamente en términos de la historia de la industria, de referencias generales a la soberanía nacional, o aludiendo a la incapacidad política para modificarlos. El gobierno está obligado a definir los objetivos centrales de la propiedad estatal de la industria petrolera, el papel del Estado en el gobierno corporativo de Pemex y la manera como ejercerá los derechos de propiedad de esta empresa.

Uno de los propósitos que debería asumir la reforma administrativa del Estado es lograr una diferenciación más nítida entre éste y sus agentes, entre las funciones de autoridad y las de administración de las empresas estatales. Históricamente Pemex ha operado como una extensión del gobierno central. Su carácter de monopolio estatal  y su operación como entidad gubernamental lo han llevado a asumir funciones que normalmente corresponden a las autoridades y no a una empresa productiva orientada a maximizar valor económico. En estas condiciones no debe extrañar que los funcionarios gubernamentales estén tentados a intervenir directamente en las operaciones y que los directivos de la empresa busquen participar en la formulación de políticas públicas. El conflicto resultante ha condicionado las relaciones entre ambos e incidido en su desempeño respectivo.

Si bien el gobierno no debe intervenir en el manejo cotidiano de las empresas estatales, el otorgamiento de autonomía de gestión presupone una definición precisa de los objetivos respecto a los cuales se evaluará su desempeño, se responsabilizará de los resultados a los cuadros directivos y gerenciales y se rendirán las cuentas correspondientes. Pemex no logra  aún terminar lo que ha sido una larga transición respecto a la definición de su misión como empresa: de una que perseguía múltiples objetivos, que en no pocas ocasiones se contraponen –empleo, desarrollo regional, industrialización, autosuficiencia energética, autonomía tecnológica-, a una cuyo propósito central sea la maximización a largo plazo de valor económico, sujeto a políticas públicas y a regulaciones estatales. Afortunadamente, la generación de valor es una referencia cada vez más importante en el proceso de toma de decisiones y su legitimidad se cuestiona con menor frecuencia. Sin embargo, queda un largo camino por recorrer para la implantación plena de este objetivo y su internalización en la cultura de la empresa. Subsisten, no obstante, importantes grupos sociales y corrientes políticas que prefieren ver a Pemex como un organismo que contribuye de manera directa a los objetivos tradicionales, a pesar del costo económico que esto pueda suponer. Aún así, el rezago más importante se refiere a la dificultad para precisar y asumir la responsabilidad sobre resultados de la gestión. Son tantas y tan diversas las restricciones administrativas y financieras a la que ésta se sujeta que siempre se pueden encontrar explicaciones, cuando no justificaciones, de un desempeño inadecuado.

Las autoridades gubernamentales, como representantes del dueño, no han ejercido el liderazgo requerido ni presionado con eficacia en esta materia. Su intervención se ha centrado en la fijación de techos presupuestales, la vigilancia de su cumplimiento y en actividades de auditoría. Los directivos y la gerencia han respondido con conductas que manifiestan una fuerte aversión a asumir riesgos personales. Evitar y cubrir estos riesgos puede llegar a absorber una buena parte de su energía individual, alarga el plazo de las decisiones y desalienta su iniciativa. El mayor detalle, la transparencia y la calidad de los informes operativos y financieros de Pemex han hecho cada vez más patente que el incumplimiento de las metas establecidas o sus malos resultados no tienen consecuencias. Visto retrospectivamente, ha sido notable el avance logrado en cuanto a la disponibilidad y oportunidad de informes periódicos que Pemex rinde a diversos reguladores, tanto nacionales como del extranjero. Paradójicamente, el establecimiento de objetivos y metas más precisos, así como su medición, no han sido condición suficiente para asignar responsabilidades sobre buenos y malos resultados. Claramente falta un eslabón importante en esta vinculación: el sistema general de incentivos –positivos y negativos, monetarios y de todo tipo- que afecta la conducta de los cuadros directivos y gerenciales, y la de todo el personal que labora en la empresa.

El ejercicio efectivo de los derechos de propiedad sobre la empresa, y el fortalecimiento de los procesos de gobierno de la misma, suponen cambios básicos en la composición y operación de los consejos de administración de Pemex y de sus organismos subsidiarios. Estos órganos de gobierno se distinguen por su falta de efectividad. En sus reuniones no se toman decisiones importantes y ninguno de sus miembros considera su participación en ellas como una de sus responsabilidades primordiales. Basta constatar la asistencia efectiva de los consejeros, e incluso de sus suplentes, a dichas reuniones. Los consejos no cuentan con comités de apoyo que aborden temas específicos, lo que es práctica corporativa generalizada. Inclusive no se han formado comités de auditoría. En la realidad no es posible distinguir el papel que los miembros del consejo desempeñan como tales del que les corresponde como representantes de las entidades gubernamentales a las que pertenecen. La presencia de una amplia representación sindical en el consejo de Pemex limita también la naturaleza y la discusión de los asuntos tratados en su seno. En estas condiciones, las reuniones de los consejos tienen un carácter ceremonial que impide aprovechar estos foros para que los representantes del dueño orienten, otorguen poderes y responsabilicen a los directivos de la empresa. Su función principal es latente: son la instancia donde se ejercen vetos, o se advierte sobre su posibilidad, respecto a decisiones puntuales que afectan alguna de las partes.

El consejo de Pemex está integrado por los secretarios de estado de Hacienda y Crédito Público, Comunicaciones y  Transporte, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Economía, un representante de la Oficina de la Presidencia de la República y es presidido por el Secretario de Energía. Funge como Comisario un representante de la Secretaría de la Función Pública. Incluye también cinco representantes del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana. Los consejeros pueden delegar su participación en consejeros suplentes designados. La composición de los consejos de los organismos subsidiarios sigue un patrón diferente. Participan en ellos los directores generales de los organismos subsidiarios y representantes de las secretarías que forman parte del consejo de Pemex. El Director General de Pemex los preside. No incluyen a miembros del sindicato petrolero. Debe subrayarse que ninguna de estas designaciones se hace a título personal lo que impide contar con consejeros independientes que pudieran robustecer su quehacer. En años recientes hubo un par de esfuerzos fallidos de reconstitución del consejo de administración de Pemex. Ambos estaban condenados al fracaso. El primero se limitó a designar a cuatro eminentes empresarios mexicanos en sustitución de un igual número de secretarios de estado. Independientemente de los impedimentos legales que enfrentó esta propuesta presidencial, su deficiencia principal consiste en que fue definida exclusivamente en términos simbólicos, dejando intacta a la representación sindical y a los procesos mismos de gobierno. La segunda propuesta buscaba atender exclusivamente asuntos del gobierno corporativo de Pemex, sin considerar cambios en el marco más general del gobierno de la industria petrolera que tenían precedencia y sin resolver problemas básicos de las relaciones entre el gobierno y la empresa. Tampoco abordó aspectos normativos fundamentales que restringen y que se contraponen a un desempeño más independiente del consejo de Pemex. Los consejos de las subsidiarias establecidas en 1992 han alentado un flujo más rico de información sobre las operaciones de las principales líneas de negocios que las conforman. En ellos pueden tratarse con mayor facilidad temas de carácter técnico y propiamente empresarial. Sin embargo, no se aprovecharon de manera efectiva las oportunidades que ofrecen en este sentido.

Entre el amplio número de entidades que comparten autoridad en relación a la conducción de Pemex, y que intervienen en forma poco coordinada en su operación, ninguna de ellas detenta y ejerce inequívocamente los derechos de propiedad de esta empresa. En estas circunstancias no es fácil distinguir entre el ejercicio de las funciones de propiedad y otras que también ejerce el Estado. Si bien la Secretaría de Energía es formalmente responsable de la coordinación sectorial, la Secretaría de Hacienda administra los instrumentos de control más importantes y efectivos del actual marco institucional. La Secretaría de la Función Pública incide de manera determinante en los procesos de control y vigilancia de las empresas estatales, así como en los patrones de comportamiento de los servidores públicos que trabajan en Pemex. Otras entidades y organismos públicos intervienen de manera directa en temas específicos, agregando complejidad a la coordinación interministerial.

La indiferencia y el abandono en el que se ha tenido a la política energética, a la regulación de la industria y de sus mercados, y al ejercicio de los derechos de propiedad del Estado refleja fracasos de voluntad política, de imaginación y de liderazgo. Estos asuntos centrales de la reforma estructural del sector energético han sido relegados por la urgencia de problemas inminentes y de muy corto plazo. Reflejan también conflictos de interés que no han encontrado una resolución constructiva. La falta de un entendimiento básico respecto al futuro de la industria petrolera alentó el predominio de posturas simplistas que trivializaron la discusión pública. Algunas corrientes políticas buscaron en el pasado una edad de oro de esta industria que nunca existió. Otras, igualmente frustradas, manifiestan una impaciente preferencia por desmantelar la estructura industrial actual, sin contar con una propuesta alternativa congruente y sin estar dispuestas a asumir los costos que tiene, en términos de sus propios intereses, la privatización y posible desnacionalización de la industria petrolera.